Justicia Administrativa y Tribunales Administrativos
I. Justicia Administrativa: definición y alcances
1. Definición de la Justicia Administrativa
La justicia administrativa ha sido definida pro Fix Zamudio como el “conjunto bastante amplio y crecientemente complejo de instrumentos jurídicos para la tutela de los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los particulares frente a la administración pública o de la conducta en materia administrativa de cualquier autoridad, por medio de los cuales se resuelven los conflictos que se producen entre la administración y los administrados…”
De la misma manera, “abarca todas las instituciones jurídicas establecidas para resolver las controversias que surgen entre los órganos administrativos y los particulares, así como los organismos de jurisdicción de carácter administrativo, tanto en la esfera del Ejecutivo como en el Poder Judicial…”
2. Distinción entre justicia administrativa y jurisdicción administrativa
Asimismo, Vásquez Alfaro señala que la justicia administrativa es el género y la jurisdicción administrativa es la especie.
En ese orden de ideas, este autor mexicano establece que la jurisdicción administrativa como un concepto no formal es el ejercicio de la jurisdicción (capacidad del Estado de resolver las controversias) por razón de la materia y con independencia del órgano público que ejerza la función; siendo éstos pertenecientes a la Administración Pública o al Poder Judicial. Así, “existen órganos formalmente administrativos que cumplen funciones jurisdiccionales, y se encuentran estructurados como verdaderos tribunales”.
No obstante ello, debemos precisar que estas categorías deben ser redefinidas en función a los conceptos actuales de jurisdicción; considerando a la jurisdicción como la potestad exclusiva y excluyente del Estado de resolver los conflictos, a través del Poder Judicial; de conformidad con lo establecido en el artículo 139º de la Constitución[i].
Ahora, se puede señalar que la jurisdicción administrativa está regida por la facultad exclusiva y excluyente del Estado de resolver las controversias a través del Poder Judicial en materia administrativa. En otras palabras, la jurisdicción administrativa se traduce en el ordenamiento jurídico peruano como el proceso contencioso-administrativo.
Sn embargo, podríamos establecer como mecanismos de “jurisdicción administrativa” los siguientes:
- El proceso constitucional de amparo, cuando lo que se pretende impugnar en el fondo es una actuación u omisión administrativa.
- El proceso constitucional de hábeas data, ante la omisión de la entrega de información de la Administración Pública.
- El proceso arbitral, cuando lo que se somete a controversia son actuaciones administrativas cuando así lo establezca la normativa vigente (por ejemplo: la revisión de resoluciones y actuaciones administrativas en la ejecución de contratos).
3. Elementos de la justicia administrativa
Al constituirse como el conjunto de mecanismos de protección al administrado para la tutela de sus derechos subjetivos y los intereses legítimos de los particulares frente a la administración pública; ya sea en sede administrativa o en judicial.
Los autores estudiados señalan como elementos de la justicia administrativa, los siguientes:
- Normas del procedimiento administrativo
- Normas que regulan los recursos administrativos
- Responsabilidad patrimonial de las autoridades administrativas
- Normas que regulan la actividad del Ombudsman o Defensor del Pueblo en ese sentido.
- Normas que protegen a personas dispersas e inarticuladas que no pertenecen a grupos organizados: intereses o derechos difusos o transpersonales.
Para el caso peruano, consideramos que la justicia administrativa está compuesta por los siguientes elementos:
Constitución Política del Perú
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Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley 27444 y sus modificatorias
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Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo - Ley 27584
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Código Procesal Civil
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Decreto Legislativo que regula el Arbitraje – D.L. 1071
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Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley 28411 y modificatorias, complementarias, conexas y reglamentarias
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Ley que aprueba el Presupuesto Público de cada ejercicio y sus normas reglamentarias
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Ley de la Defensoría del Pueblo - Ley 26520 y sus modificatorias
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Normas reglamentarias
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Normas especiales de cada procedimiento administrativo
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II. LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Como cuestión preliminar, debemos señalar que algunos autores denominan “tribunales administrativos” a los órganos jurisdiccionales que van a revisar las causas en materia administrativa.
Sin embargo, en este estado, precisamos que, para efectos de este estudio, denominaremos tribunales administrativos a los órganos que van a resolver controversias a nivel administrativo.
1. Definición
Los tribunales administrativos son aquellos órganos donde se somete una o varias controversias para su resolución en vía administrativa, generalmente en última instancia.
Estas controversias pueden ser sometidas por uno o varios administrados (interés particular) con intereses confluyentes (procedimiento ordinario o común) o intereses contradictorios (procedimiento trilateral); o inclusive, ser iniciadas de oficio por la misma Administración (interés general).
Por su composición, podemos señalar que los tribunales administrativos pueden ser unipersonales o colegiados. Sin embargo, en el actual ordenamiento administrativo peruano, es difícil encontrar una Entidad donde se puede hallar un tribunal unipersonal. En tal sentido, nuestro estudio está dirigido a los tribunales colegiados.
Para el caso de los tribunales colegiados, normalmente sus normas de creación establecen:
- reglas de su funcionamiento (quórum de asistencia y quórum de votación);
- reglas de competencia: atribuciones, facultades, restricciones, prohibiciones;
- requisitos mínimos de sus conformantes;
- responsabilidades por su actuación;
- reglas de jerarquía funcional;
- naturaleza de sus actuaciones; entre otros.
2. Normas de funcionamiento
Si bien es cierto que normalmente se rigen por sus normas de creación que tienen carácter especial, también es cierto que existe una normativa supletoria para estos casos; que ha sido plasmada en la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444 y sus modificatorias, especialmente el artículo 95º y siguientes.
2.1. Conformación: cada órgano colegiado debe contar con un Presidente que debe asegurar la regularidad de las deliberaciones y ejecutar los acuerdos. Asimismo, debe designarse a un Secretario a cargo de preparar la agenda, llevar, actualizar y conservar las actas de las sesiones, comunicar los acuerdos, otorgar copias y demás actos propios de la naturaleza del cargo.
Estos cargos serán elegidos por el propio órgano colegiado por mayoría absoluta de sus miembros; salvo disposición en contrario.
2.2. Atribuciones: los miembros del órgano colegiado tienen como atribuciones las siguientes:
- Recibir con la antelación prudencial, la convocatoria a las sesiones, con la agenda conteniendo el orden del día y la información suficiente sobre cada tema, de manera que puedan conocer las cuestiones que deban ser debatidas.
- Participar en los debates de las sesiones.
- Ejercer su derecho al voto y formular cuando lo considere necesario su voto singular, así como expresar los motivos que lo justifiquen. La fundamentación de un voto singular puede ser realizada en el mismo momento o entregarse por escrito hasta el día siguiente.
- Formular peticiones de cualquier clase, en particular para incluir temas en la agenda, y formular preguntas durante los debates.
- Recibir y obtener copia de cualquier documento o acta de las sesiones del órgano colegiado.
2.3. Régimen de sesiones
- Todo colegiado se reúne ordinariamente con la frecuencia y en el día que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando él lo acuerde.
- La convocatoria de los órganos colegiados corresponde al Presidente y debe ser notificada conjuntamente con la agenda del orden del día con una antelación prudencial, salvo las sesiones de urgencia o periódicas en fecha fija, en que podrá obviarse la convocatoria.
- No obstante, queda válidamente constituido sin cumplir los requisitos de convocatoria u orden del día, cuando se reúnan todos sus miembros y acuerden por unanimidad iniciar la sesión.
- Iniciada la sesión, no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto fuera del orden del día, salvo que estén presentes todos los integrantes del órgano colegiado y aprueben mediante su voto unánime la inclusión, en razón a la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello.
2.4. Quórum para sesiones
- El quórum para la instalación y sesión válida del órgano colegiado es la mayoría absoluta de sus componentes.
- Si no existiera quórum para la primera sesión, el órgano se constituye en segunda convocatoria el día siguiente de la señalada para la primera, con un quórum de la tercera parte del número legal de sus miembros, y en todo caso, en número no inferior a tres.
- Instalada una sesión, puede ser suspendida sólo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se indique al momento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma sesión, la Presidencia convoca la fecha de reinicio notificando a todos los miembros con antelación prudencial.
2.5. Quórum para votaciones
- Los acuerdos son adoptados por los votos de la mayoría de asistentes al tiempo de la votación en la sesión respectiva, salvo que la ley expresamente establezca una regla distinta; correspondiendo a la Presidencia voto dirimente en caso de empate.
- Los miembros del órgano colegiado que expresen votación distinta a la mayoría deben hacer constar en acta su posición y los motivos que la justifiquen. El Secretario hará constar este voto en el acta junto con la decisión adoptada.
- En caso de órganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario se acompaña el voto singular que hubiere.
2.6. Obligatoriedad del voto
- Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar.
- Cuando la abstención de voto sea facultada por ley, tal posición deberá ser fundamentada por escrito.
3. Nulidad de oficio de resoluciones emitidas por Tribunales Administrativos colegiados
La nulidad de los actos administrativos se encuentra regulada en el artículo 10º de la Ley 27444[ii]; que establece como causales las siguientes:
- La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
- El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
- Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
- Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
Por las causales arriba mencionadas, se podrá declarar la nulidad de oficio de los actos y resoluciones administrativas emitidas por los mismos tribunales colegiados siempre y cuando cumplan las siguientes condiciones[iii]:
i. Sean órganos colegiados competentes para resolver controversias en última instancia.
ii. Exista acuerdo unánime de todos sus miembros de declarar la nulidad del acto administrativo emitido.
4. Del Control Difuso Administrativo
Originalmente, el control difuso supone la atribución del magistrado de, en un caso concreto, inaplicar una norma con rango legal que se considera contraria al texto constitucional.
Esta atribución es exclusiva y excluyente del Poder Judicial, como parte del ejercicio de la función jurisdiccional; según se aprecia en el artículo 139º de la Constitución.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional a través de la sentencia y aclaratorias expedidas en el desarrollo de la causa contenida en el Expediente 3471-2004-AA/TC, ha establecido expresamente que en virtud de lo señalado en el artículo 51º de la Constitución; que indica que: “la Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente…”
Para tal efecto, el TC ha señalado dos razones o motivos específicos que sirven de fundamento para el control difuso administrativo:
a. El Principio de Supremacía Constitucional debe aplicarse a todos los ámbitos del ordenamiento jurídico; incluyendo la Administración Pública. De allí que el control difuso no es una potestad exclusiva de los jueces (dimensión objetiva).
b. Asimismo, los tribunales administrativos y órganos colegiados deben preferir la Constitución a la ley; esto, como manifestación del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos (dimensión subjetiva) = tendencia garantista.
Asimismo, determina ciertos criterios mediante los cuales debe ejercerse el control difuso administrativo:
- El control difuso administrativo sólo podrá ser ejercido por órganos administrativos que “imparten justicia”, que tienen competencia nacional.
- Estos órganos administrativos deberán estar adscritos al Poder Ejecutivo.
- Que las causas tengan por objeto declarar derechos fundamentales de los administrados.
- El control difuso administrativo se realiza a pedido de parte; para otorgar mayor protección constitucional a los derechos fundamentales de los administrados. Excepcionalmente, se realizará de oficio si se llega a determinar que la norma legal contraviene la interpretación que el TC haya llevado a cabo sobre la materia; o contradiga un precedente vinculante.
- El control difuso administrativo no se ejercerá respecto de normas legales cuya constitucionalidad ha sido ratificada en procesos constitucionales.
Protestas:
- La competencia para el ejercicio del control difuso administrativo no debe ser implícito; sino expreso. Esta competencia ha sido otorgada expresamente al Poder Judicial, quien debe ejercerla de manera exclusiva y excluyente.
- Al cuestionar su misma competencia, la Administración Pública no tendría una base jurídica y un horizonte claro para desarrollar su actividad y funcionamiento.
- Ante la ausencia de parámetros legales para el ejercicio de la actividad administrativa enmarcada en el Principio de Legalidad, existirá un marcado riesgo de que las dependencias y funcionarios administrativos sustenten su actuación en la arbitrariedad; y por ende, en el caos.
- Finalmente, la finalidad primera de la Administración Pública no es la protección de los derechos fundamentales, sino el cumplimiento de las normas (Principio de Legalidad). Esto puede ser evaluado por el órgano jurisdiccional.
Bibliografía
Cassagne, Juan Carlos
El acceso a la justicia administrativa.
Ponencia presentada al Seminario Internacional de Derecho Administrativo realizado en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, durante los días 29, 30 y 31 de marzo de 2004.
Dromi, Roberto
Derecho Administrativo.
11ª edición actualizada. Ciudad Argentina; Buenos Aires. 2006: 1630 páginas.
Fix Zamudio, Héctor
Concepto y contenido de Justicia Administrativa
Universidad Autónoma de México.
Recurso electrónico: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1624/9.pdf
García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández
Curso de Derecho de Derecho Administrativo. Novena Edición. Tomos I y II.
Thomson Civitas: Madrid.
Vásquez Alfaro, José Luis
Evolución y perspectiva de los órganos de jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano.
Universidad Nacional Autónoma de México: México D.F.
1991. 289 páginas.
[i] “Artículo 139º.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
1. La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.
No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral.
No hay proceso judicial por comisión o delegación.
2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones.
Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.”
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”
202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
(…) 202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.”
