Revisión de las sanciones a los Árbitros en el Arbitraje de Contratación Pública

Introducción

Con motivo de la entrada en vigencia de la Ley N° 29873, el arbitraje en la contratación pública sufrió sustanciales modificaciones; como la aplicación del orden de prelación normativa en la resolución de las controversias, la especialización que debían cumplir los árbitros que resolverían controversias en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado; entre otros.

De  la misma manera, han surgido posiciones contrarias al solo hecho que el Tribunal de Contrataciones del Estado –un órgano colegiado administrativo– pueda revisar el contenido de las decisiones arbitrales a fin de poder determinar la aplicación de sanciones al árbitro emisor.

A continuación, se pretende analizar las repercusiones y viabilidad de las sanciones a los árbitros en el arbitraje de contratación pública.

Marco Teórico

El 20 de setiembre del 2012 entró en vigencia la Ley N° 28973, que modificaba diversos artículos de la Ley de Contrataciones del Estado. Entre las modificaciones más resaltantes, se aprecia el artículo 52° de la Ley, que ha dispuesto la aplicación de sanciones a los árbitros en la solución de controversias en el marco de la normativa de contratación pública, por parte del Tribunal de Contrataciones del Estado cuando se configure el incumplimiento determinadas obligaciones.

En virtud de ello, se han generado diversas posiciones respecto al tema. Así, por ejemplo, Cuadros Sánchez ha manifestado que con ello, el árbitro ocuparía la posición de un servidor público más; lo cual significaría un peligro para el desarrollo de la institución arbitral y, especialmente en el arbitraje de contratación pública.

En ese orden de ideas, este autor considera como una consecuencia de lo anterior, la disminución de la eficacia de la actuación de los árbitros; la misma que al ser un fuero paralelo al jurisdiccional, no puede estar subordinado a la “sobrefiscalización” del OSCE: 

“(…) a) Restarle eficiencia en la actuación arbitral de los árbitros. Puesto que se entiende que el árbitro hace la función de un juez privado en los procesos arbitrales, producto de un convenio arbitral que deriva de la voluntad de las partes. En el caso del Estado, si bien existe una disposición legal que la obliga a ir al arbitraje, ésta disposición no tiene por qué invadir el área del arbitraje. Recordemos que la Constitución le ha reconocido al arbitraje el tener carácter jurisdiccional, por medio del artículo 139. Por lo tanto, al ser jurisdicción imparte justicia de manera autónoma, independiente y su actuación no puede estar subordinada a una “sobrefiscalización” del OSCE que perseguiría su actuación en el proceso arbitral y dificultaría las iniciativas y su impulso al dinamismo del proceso que podría verse afectado por la inactividad de los árbitros frente al temor de ser plausibles de sanción por parte del Tribunal…”

Otra consecuencia sería dilación indebida al proceso arbitral:

“b) Dilaciones indebidas al proceso. Como sabemos, la agilidad de todo proceso también depende del desenvolvimiento de las partes enfrascadas en la controversia. Sin embargo, existen partes que pretenden dilatar el proceso arbitral más allá de lo debido, y uno de los mecanismos para eso es la recusación. La recusación que se lleva en estos arbitrajes administrativos, cuestiona la imparcialidad del árbitro en el proceso y está diseñada para excluir al árbitro en caso de dudas fundadas sobre su independencia e imparcialidad en el arbitraje. Con la modificación, se incentiva a la recusación a los árbitros pues así un árbitro tendrá que soportar no sólo el cuestionamiento que le haga un parte y que indefectiblemente incomoda su desenvolvimiento. Sino también tendrá que padecer el procedimiento  inquisidor que le iniciará el Tribunal del OSCE, procedimiento que no podrá evitar así renuncie, ya que el Tribunal tendrá que emitir pronunciamiento sobre la recusación.”

Finalmente, el autor menciona como otra consecuencia de la aplicación de las sanciones al árbitro en materia de contratación pública, la tergiversación del arbitraje a partir de la intimidación de los árbitros por la vía de recusación; así como el desincentivo del desempeño de nuevos árbitros:

“c) Tergiversa el arbitraje y desincentiva el desempeño de nuevos árbitros. Otro problema que acarrearía esta modificación, es el riesgo de intimidación a los árbitros por la vía de la recusación. Por ejemplo, no es poco habitual que partes consideren como “su” árbitro, al árbitro de parte que nombran; en ese supuesto, resulta erróneo que las partes crean que ellos representarán sus intereses. El árbitro no es abogado de la parte que lo eligió y mal harían las partes en considerarlo como tal. Asimismo, ver al árbitro de la contraria como lo anterior y buscar la manera de excluirlo del proceso mediante la recusación es un arma que puede ser usada maliciosamente por los litigantes. Pongámonos en el supuesto que un joven árbitro es recusado, éste podría bien presentar sus descargos frente a la recusación o presentar su renuncia al proceso; a pesar de que el renuncie para mantener su reputación profesional, puede que la recusación  proceda y se le sancione administrativamente según discreción del Tribunal del OSCE. La resolución que resuelve la recusación será publicada en el SEACE y será de acceso público vía su portal web. Engorrosa situación que aunque el árbitro quiera evitar tendrá que soportar y constará en los registros del OSCE. Como vemos, una recusación figuraría como un mal precedente en la hoja de vida del novel árbitro…” 

Este trabajo de investigación plantea como hipótesis principal, demostrar la validez y eficacia de un régimen sancionador (prescripción de infracciones y sanciones) de los árbitros por las controversias en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento; como mecanismo de control indirecto de las actuaciones arbitrales en esta materia, sin afectar la naturaleza jurisdiccional del arbitraje.

Ello, considerando además el carácter especial del arbitraje como mecanismo de solución de controversias en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado –al que denominaremos “arbitraje en contratación pública”–; donde están en juego los recursos públicos del Estado.

Para tal efecto, los elementos a utilizar para el desarrollo de esta hipótesis en estudio serán: la normativa vigente sobre contratación pública y arbitraje; los dictámenes que fundamentaron la actual disposición legal; así como la doctrina en materia arbitral.

Capítulo I: El Arbitraje en la normativa de Contratación Pública peruana

1.         La naturaleza del arbitraje en el ordenamiento jurídico peruano

En palabras de Matheus López, existen tres (3) teorías respecto de la naturaleza jurídica del arbitraje; a saber, la teoría jurisdiccionalista, la teoría contractualista y la teoría intermedia o ecléctica, según se describe a continuación:

-            Teoría jurisdiccionalista: Esta teoría está basada en la naturaleza jurisdiccional del arbitraje  y de los árbitros; cuya competencia es temporal y específica respecto de la controversia a analizar.

-            Teoría contractualista: esta teoría establece que el arbitraje es el resultado de dos convenios o contratos: el convenio arbitral por el que las partes se comprometen a recurrir a esta vía en caso de suscitarse una controversia; y el convenio o contrato de mandato mediante el cual el tercero (árbitro) adquiere la obligación de resolver el conflicto con arreglo a derecho o a equidad.

-            Teoría intermedia o ecléctica: Esta teoría acepta la existencia de componentes contractuales en la relación entre las partes y entre ellas y el árbitro; y de la misma manera, reconoce un carácter jurisdiccional basada en la eficacia que se le otorga al laudo (eficacia ejecutiva y autoridad de cosa juzgada).

En relación a ello, el Tribunal Constitucional a través de la Sentencia emitida en el Expediente N° 6167-2005-PHC/TC, ha reconocido al fuero arbitral como parte de la función jurisdiccional. Por lo cual, en razón de ello, éste debe ser realizado en cumplimiento de los principios, garantías y derechos constitucionales a los que están regidos los jueces comunes:

“(…) 1.2. Naturaleza y características de la jurisdicción arbitral

 5.      El principio de unidad y la exclusividad de la función jurisdiccional reconocido en el artículo 139°, inciso 1 de la Constitución, prescribe que: “No existe ni puede establecerse jurisdicción  alguna independiente, con excepción de la arbitral y la militar. No hay proceso judicial por comisión o delegación”. En atención a ello, la Constitución ha establecido, como regla general, que corresponde al Poder Judicial el avocamiento único y singular del estudio y solución de los diversos tipos de conflictos jurídicos (principio de unidad), prohibiéndose al legislador que atribuya la potestad jurisdiccional a órganos no conformantes del Poder Judicial (principio de exclusividad).

 6.      De allí que, en sentido estricto, la función jurisdiccional, siendo evidente su íntima correspondencia con los principios de división de poderes y control y balance entre los mismos, debe entenderse como el fin primario del Estado consistente en dirimir los conflictos interindividuales, que se ejerce a través del órgano jurisdiccional mediante la aplicación de las normas jurídicas. Por ello es que tradicionalmente se ha reservado el término “jurisdicción” para designar la atribución que ejercen los órganos estatales encargados de impartir justicia y aplicar las disposiciones previstas en la ley para quien infringen sus mandatos.

7.       Sin embargo, el artículo 139º, inciso 1 de nuestro ordenamiento constitucional consagra la naturaleza excepcional de la jurisdicción arbitral, lo que determina que, en el actual contexto, el justiciable tenga la facultad de recurrir ante el órgano jurisdiccional del Estado para demandar justicia, pero también ante una jurisdicción privada.

          Al respecto, el reconocimiento constitucional de fueros especiales, a saber, militar y arbitral (inciso 1 del artículo 139°); constitucional (artículo 202°) y de Comunidades Campesinas y Nativas (artículo 149°), no vulnera el principio de igualdad ante la ley, previsto en el inciso 2 del artículo 2° de la Constitución; siempre que dichas jurisdicciones aseguren al justiciable todas las garantías vinculadas al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.

8.       Llegados a este punto, cabe preguntarse si es constitucionalmente legítimo el establecimiento de esta jurisdicción de carácter privado. Al respecto, conforme lo ha establecido este Colegiado “(...) el ejercicio de la jurisdicción implica cuatro requisitos, a saber:

a)      Conflicto entre las partes.

b)      Interés social en la composición del conflicto.

c)      Intervención del Estado mediante el órgano judicial, como tercero imparcial.

d)      Aplicación de la ley o integración del derecho”

Qué duda cabe, que prima facie la confluencia de estos cuatro requisitos definen la naturaleza de la jurisdicción arbitral, suponiendo un ejercicio de la potestad de administrar justicia, y en tal medida, resulta de aplicación en sede arbitral el artículo VI in fine del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional por el cual los jueces (y por extensión, también los árbitros) quedan vinculados a los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional; sin perjuicio del precedente vinculante con efectos normativos del artículo VII del título preliminar del Código Procesal Constitucional...”

Por tanto, en el ordenamiento jurídico peruano, el arbitraje como tal tiene naturaleza de jurisdicción; equiparable a la ordinaria o común y a la militar; optando de esta manera por la teoría jurisdiccionalista.

2.         Antecedentes del Arbitraje en Contratación Pública

Inicialmente, el artículo 53° de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, Ley N° 26850, otorgaba al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado la competencia para resolver las solicitudes y reclamaciones que formularan los contratistas; ya sea en el proceso de selección o la etapa de ejecución contractual.

Posteriormente, el arbitraje fue insertado como mecanismo de solución de controversias derivadas de la ejecución del contrato a través del Artículo 1 de la Ley Nº 27330, que estableció la competencia para la solución de controversias en el proceso de selección que debían ser resueltas por el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; y para la solución de controversias en la ejecución del contrato a través del arbitraje.

A manera de desarrollo, el artículo 186° del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2001-PCM, había ampliado lo dispuesto en la norma anterior señalando que el arbitraje era mecanismo obligatorio de solución de controversias surgidas luego de haberse perfeccionado el contrato.

Posteriormente, la Ley N° 28267 precisó que la conciliación y el arbitraje serían los mecanismos de solución de las controversias que surgieran desde la suscripción del contrato, sobre su ejecución, interpretación, resolución, inexistencia, ineficacia o invalidez. Asimismo, debe resaltarse que se dispuso la publicación de los laudos arbitrales por parte del entonces Consejo Superior de las Contrataciones y Adquisiciones del Estado – CONSUCODE.

A manera de desarrollo de este precepto legal, el artículo 273° del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado mediante Decreto Supremo N° 084-2004-PCM había señalado expresamente las materias cuyas controversias podrían ser resueltas a través del arbitraje; a saber, la nulidad del contrato, la resolución unilateral del contrato, la denegatoria del ampliación del plazo contractual, las discrepancias respecto de las valorizaciones y metrados, las obras adicionales menores al quince por ciento (15%) del monto contractual, la recepción de la obra y la liquidación del contrato de obra. Sin embargo, en concordancia con el artículo 53° estas materias serían enunciativas, pudiendo ser revisable en la vía arbitral cualquier otra controversia surgida en la ejecución contractual.

Luego de ello, con la entrada en vigencia de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1017, se dispuso que el arbitraje debía ser resuelto en cualquier momento anterior a la fecha de culminación del contrato, siendo este el plazo de caducidad para tal efecto. También se estableció un orden de prelación en la normativa en la resolución de controversias a través del arbitraje; siendo prioritaria la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, así como de normas de derecho público y las de derecho privado; manteniendo obligatoriamente este orden de preferencia en la aplicación del derecho.

De la misma manera, se exigía que el Árbitro Único y el Presidente del Tribunal Arbitral debían ser necesariamente abogados, que cuenten con especialización acreditada en derecho administrativo, arbitraje y contrataciones con el Estado. Asimismo, se exigía a los árbitros informar oportunamente respecto de cualquier circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía, encontrándose sujetos a lo establecido en el Código de Ética que apruebe el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE; manteniéndose esta obligación a lo largo de todo el arbitraje. Así también, este dispositivo legal mencionó la acumulación de pretensiones sucesivas en el tiempo en el proceso arbitral dentro del plazo de caducidad.

Con motivo de lo anterior, el artículo 215° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF desarrolló lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado.

3.         La actual regulación del Arbitraje en Contratación Pública

Desde el 20 de setiembre del 2012, se encuentra vigente la Ley N° 28973, que modificó el Decreto Legislativo N° 1017 –en adelante, “la LCE”–; que ha establecido que para los casos específicos en los que la materia en controversia se refiera a nulidad de contrato, resolución de contrato, ampliación de plazo contractual, recepción y conformidad de la prestación, valorizaciones o metrados, liquidación del contrato y pago, se debe iniciar el respectivo procedimiento dentro del plazo de quince (15) días hábiles; siendo éste el plazo de caducidad de quince (15) días hábiles. Residualmente, para los demás supuestos, el plazo de caducidad para acudir al arbitraje sería cualquier momento anterior a la fecha de culminación de contrato:   

"Artículo 52. Solución de controversias

52.1. Las controversias que surjan entre las partes sobre la ejecución, interpretación, resolución, inexistencia, ineficacia, nulidad o invalidez del contrato, se resuelven mediante conciliación o arbitraje, según el acuerdo de las partes. La conciliación debe realizarse en un centro de conciliación público o acreditado por el Ministerio de Justicia.

52.2. Los procedimientos de conciliación y/o arbitraje deben solicitarse en cualquier momento anterior a la fecha de culminación del contrato. Para los casos específicos en los que la materia en controversia se refiera a nulidad de contrato, resolución de contrato, ampliación de plazo contractual, recepción y conformidad de la prestación, valorizaciones o metrados, liquidación del contrato y pago, se debe iniciar el respectivo procedimiento dentro del plazo de quince (15) días hábiles conforme lo señalado en el reglamento. La parte que solicita la conciliación y/o el arbitraje debe ponerla en conocimiento del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en el plazo establecido en el reglamento, salvo cuando se trate de un arbitraje administrado por dicho organismo o cuando éste designe a los árbitros.

Para los reclamos que formulen las Entidades por vicios ocultos en los bienes, servicios y obras entregados por el contratista, el plazo de caducidad es el que se fije en función del artículo 50 de la presente ley, y se computa a partir de la conformidad otorgada por la Entidad.

Todos los plazos previstos son de caducidad....” (resaltado propio)

Por otro lado, si bien este artículo reiteraba el orden de prelación en la aplicación de normas para la resolución de las controversias –aplicación de la Constitución Política del Perú, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, las normas de Derecho Público, y las normas de Derecho Privado–; ha prescrito que esta disposición es de orden público, y su incumplimiento sería causal de anulación:  

“Artículo 52.- Solución de Controversias

(…) 52.3. El arbitraje será de derecho y resuelto por árbitro único o tribunal arbitral mediante la aplicación de la Constitución Política del Perú, de la presente ley y su reglamento, así como de las normas de derecho público y las de derecho privado; manteniendo obligatoriamente este orden de preferencia en la aplicación del derecho. Esta disposición es de orden público. El incumplimiento de lo dispuesto en este numeral es causal de anulación del laudo.

52.4. El árbitro único y el presidente del tribunal arbitral deben ser necesariamente abogados, que cuenten con especialización acreditada en derecho administrativo, arbitraje y contrataciones con el Estado, pudiendo los demás integrantes del colegiado ser expertos o profesionales en otras materias. La designación de los árbitros y los demás aspectos de la composición del tribunal arbitral son regulados en el reglamento.

52.5. Cuando exista un arbitraje en curso y surja una nueva controversia derivada del mismo contrato, cualquiera de las partes puede solicitar a los árbitros la acumulación de las pretensiones a dicho arbitraje, debiendo hacerlo dentro del plazo de caducidad previsto en el numeral 52.2. del presente artículo. No obstante, en el convenio arbitral se puede establecer que solo procede la acumulación de pretensiones cuando ambas partes estén de acuerdo y se cumpla con las formalidades establecidas en el propio convenio arbitral; de no mediar dicho acuerdo, no procede la acumulación.

52.6. El laudo arbitral es inapelable, definitivo y obligatorio para las partes desde el momento de su notificación, debiéndose notificar a las partes en forma personal y a través del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE) para efecto de su validez. Dicho sistema debe permitir, operativamente la notificación del laudo. La notificación se dará por efectuada desde ocurrido el último acto. Contra dicho laudo solo cabe interponer recurso de anulación de acuerdo a lo establecido en la presente ley y al Decreto Legislativo 1071, Ley de Arbitraje.

52.7. El arbitraje a que se refiere la presente norma se desarrolla en cumplimiento del Principio de Transparencia. El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) dispone la publicación de los laudos y actas de conciliación, así como su utilización para el desarrollo de estudios especializados en materia de arbitraje administrativo…”  (resaltado propio)

4.         Naturaleza del Arbitraje en Contratación Pública

¿Cuál es la naturaleza del Arbitraje en la Contratación Pública? ¿Es un arbitraje común, o corresponde calificarlo como un arbitraje de matiz especial? A continuación, se explican algunas posiciones respecto del arbitraje administrativo; a fin de evaluar si el arbitraje en estudio responde a esta categoría.

El autor español Granado Hijelmo señala que cuando la Administración Pública revestida de sus atribuciones de ius imperium interviene en un arbitraje para resolver un conflicto, éste se considera un arbitraje administrativo:

 “(…) En primer lugar, nos encontramos con el arbitraje administrativo en sentido estricto, es decir aquel en que la Administración, actuando como tal, es decir, en tutela de un interés público y revestida con facultades de imperium, es una de las partes en conflicto que se somete al arbitraje ajeno para dirimirlo…”

Por su parte, Rosa Moreno pretende identificar al arbitraje administrativo como aquel donde una de las partes intervinientes es una Entidad de la Administración Pública; y la controversia es sometida a normas de Derecho Público antes que a normas de Derecho Privado:

“Es necesario precisar, en primer término, que cuando usamos el calificativo de “administrativo” estamos haciendo referencia a lo que la doctrina procesalista denomina “arbitraje de Derecho público”, en el que una de las partes, al menos, es una persona jurídico-pública que se sujeta a esta institución, pero sin perder su cualidad de ente público, es decir, no actuando sometida al Derecho privado, dicho inversamente, se trata de arbitrajes en los que la cuestión litigiosa sometida a la decisión de los árbitros afecta los intereses públicos; se mantiene, por ello, tanto en la incoación como en el desarrollo de la técnica arbitral en el Derecho Administrativo, una desigual relación inter partes; privilegios procesales sobre los que, cuando hablamos de un ente público, ha sido sobradamente respaldada su constitucionalidad.” (resaltado propio)

En el ámbito nacional, Santistevan de Noriega indicó que el arbitraje previsto en la LCE y su Reglamento corresponde a uno “de Estado”; aunque no todos los arbitrajes en los que participa el Estado serán necesariamente tienen esta característica; como se plantea a continuación:

“(…) Conviene definir en materia del arbitraje y Estado de qué estamos tratando: ¿hablamos de arbitraje del Estado como lo hace puntualmente el artículo 4 del DL 1071 en el marco de la norma general? ¿Se trata más del arbitraje administrativo en el ámbito de la ley especial de contrataciones con el Estado? ¿O nos expresamos mejor y hablamos de arbitraje con el Estado de manera genérica?

Soy partidario de esta última expresión. El arbitraje “del Estado” me remite a un concepto de  pertenencia o propiedad. Como si los arbitrajes “con” el Estado fueran a ser apropiados por las entidades del Estado para establecer reglas propias, lo que no es correcto pues la ley general arbitral (el DL 1071) no lo permite. Por el contrario, cuando el Estado como el Perú admite someterse a arbitraje, la idea es que lo hace despojándose (hasta donde sea posible) de sus prerrogativas públicas para ponerse en pie de igualdad con los particulares con los que contrata, o con los que se relaciona a propósito de los temas patrimoniales del quehacer público, y dilucidar las controversias a través de una justicia privada que es la que practican y ofrecen los árbitros.

Por ello, tampoco sería correcto decir que en todo arbitraje en el que participa el Estado, el arbitraje se administrativiza y nos conduce al llamado “arbitraje administrativo”, que tiene sus reglas propias y constituye una modalidad especial dentro del marco de los arbitrajes a los que se somete el Estado al amparo fundamentalmente del DL 1017, bajo los términos de la nueva Ley de Contrataciones del Estado. Pero el arbitraje con el Estado no se agota allí. Sabemos que al pactar el arbitraje con el Estado, fuera del mencionado DL 1017, se hace en el ámbito de la norma general del DL 1071, como lo hacía antes bajo los términos de la Ley General de Arbitraje, fundamentalmente en el campo de las concesiones, asociaciones público privadas, los contratos de estabilidad jurídica, etc.

Pero no únicamente en estos casos de relaciones contractuales con el Estado. Por mandato de la ley, el Estado también es parte en arbitrajes amparado en la habilitación que al efecto formulan diversas leyes que constituyen modalidades especiales de contenido patrimonial que suelen llamarse “arbitrajes sectoriales” por estar concebidos en leyes especiales sectoriales que hacen referencia a diversas modalidades estatales.

En rigor, la más exacta formulación del tema que tratamos sería “el arbitraje con partes estatales”.” (resaltado propio).

De lo anterior, se puede deducir que el arbitraje administrativo es el mecanismo de solución de conflictos que debe cumplir con las siguientes exigencias:

i.           Previamente al conflicto, ambas partes han acordado voluntariamente o por imposición de la ley, someter la materia de controversia a arbitraje.

ii.          Una de las partes sometidas a este mecanismo de solución de controversias deber ser la Administración Pública.

iii.         La normativa aplicable para la resolución de la controversia sean preferentemente de orden público.

iv.        La Administración no pierde sus facultades de ius imperium. Sin embargo, debe cumplir con los mandatos emitidos en el arbitraje.

Ahora bien, es necesario precisar que este arbitraje administrativo no pierde su naturaleza heterocompositiva y el laudo, su naturaleza de cosa juzgada. Sin embargo, se prefiere esta denominación para diferenciarlo del arbitraje común u ordinario.

Por otro lado, el Arbitraje en Contratación Pública tiene las siguientes características:

i.           Previamente al conflicto, ambas partes acuerdan voluntariamente someter la materia de controversia al arbitraje; en virtud del artículo 52° LCE. En caso no lo hayan hecho, se aplica supletoriamente el literal b) del artículo 40° LCE, en concordancia con el artículo 216° RLCE.

ii.          Una de las partes sometidas a este mecanismo de solución de controversias es una Entidad de Administración Pública; que se encuentra dentro del ámbito de la normativa de contratación pública.

iii.         El orden de prelación de la normativa aplicable a la solución de controversias en el arbitraje es: la Constitución Política del Perú, la Ley de Contrataciones y su Reglamento, las normas de Derecho Público, y finalmente las normas de Derecho Privado. El incumplimiento de esta disposición constituye causal de anulación del laudo.

iv.        Las Entidades siguen formando parte de la Administración Pública peruana, y pueden ejercer sus funciones y atribuciones ius imperium. Sin embargo, deben acatar los mandatos emitidos en el arbitraje.

Como consecuencia de lo anterior, es posible afirmar que el Arbitraje en la Contratación Pública es un arbitraje administrativo.

Capítulo II: La Potestad Sancionadora en materia de Arbitraje de Contratación Pública

1.         La potestad sancionadora en materia de Contratación Pública

La potestad sancionadora se entiende como la facultad que tiene el Estado al poner en funcionamiento mecanismos de coerción para asegurar el cumplimiento de dispositivos y normas vigentes sobre los administrados los transgreden o incumplen su mandato. Así, lo ha establecido Karen Vargas López, cuando manifiesta que:

“Dentro de la Administración, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el orden del sistema y reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las políticas del ente estatal. Un sector de la doctrina define el poder sancionador dado a la Administración como aquel en virtud del cual “pueden imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la Administración Pública en cada caso””

Sobre la potestad sancionadora, el jurista nacional Martin Tirado explica esta potestad como el imperativo general de coerción asignado a la Administración con el objeto de hacer cumplir los mandatos establecidos en la normativa; coerción traducida en mecanismos de reacción estatal ante el incumplimiento de las reglas que conforman el ordenamiento jurídico:

“Las entidades de la Administración Pública tienen reconocida una potestad sancionadora específica, la misma que se funda en un imperativo general de coerción asignado a las entidades que forman parte integrante de la Administración Pública, a fin de cumplir los mandatos establecidos en las normas dirigidas a regular y/o determinar las conductas de los ciudadanos.

Tal como lo afirma SANTAMARÍA PASTOR, la obligatoriedad de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente respecto de los administrados, exigen la incorporación de mecanismos de reacción frente a conductas que se traduzcan en el incumplimiento o contravención de los mismos, toda vez que la eficacia de un sistema jurídico depende de la existencia de suficientes facultades coercitivas en la Administración para garantizar su cumplimiento…”

Por su parte, los autores españoles García de Enterría y Fernández han señalado que la potestad sancionadora de la Administración, al igual que la aplicación de sanciones penales, corresponde al ius puniendi del Estado; en virtud a lo establecido en el artículo 25º de la Constitución española:

“(…) Por sanción entendemos aquí un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa; anteriormente a la Constitución, como veremos incluso arresto personal del infractor.

Se distinguen estas sanciones de las penas propiamente dichas por un dato formal, la autoridad que las impone: aquéllas, la Administración; éstas, los Tribunales penales.

Esta dualidad de sistemas represivos está recogida en un mismo precepto de la Constitución el artículo 25: <<Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituye delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento>>.

¿Por qué esta dualidad? –es la primera cuestión a plantear–. ¿Tienen las sanciones administrativas respecto de las penas judicialmente impuestas alguna diferencia de naturaleza que justifique su singularidad? (…) En todos los casos, herencia histórica, despenalización, influencia del sistema de Derecho Comunitario, multiplicación de centros políticos con poder sancionador, no parece haber base alguna para distinguir por su naturaleza estas sanciones administrativas de las penas propiamente dichas.

Con frecuencia, la gravedad de aquéllas excede a la de éstas (es incluso lo normal respecto de las multas). Todos los esfuerzos por dotar a las sanciones administrativas de alguna justificación teórica y de una sustancia propia han fracasado. Sólo razones de política criminal explican las opciones varias, y a menudo contradictorias, del legislador en favor de una u otra de esas dos vías represivas. Queda, como último núcleo irreductible, un solo criterio: sólo los procesos judiciales pueden imponer penas privativas (…) Pero aún ese criterio lo es en nuestro Derecho sólo desde la Constitución de 1978, artículo 25.3

También el fin de las penas judiciales y de las sanciones administrativas es distinguible. Aquéllas, hoy por mandato constitucional (art. 25.3) <<estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social>> en tanto que las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática, tanto que se ha pretendido incluso que puedan proceder por responsabilidad objetiva o al margen de la culpabilidad del infractor…

El mismo ius puniendi del Estado puede manifestarse, pues (con la salvedad ya hecha de las penas privativas de libertad y de otros derechos civiles y políticos), tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. Esto último supone – y esto es esencial – que el juez no interviene más que eventualmente y a posteriori, por la vía común del recurso contencioso-administrativo, y eso mismo fue ya progreso…”

Así también, Francisco Javier De León Villalba ha indicado que:

“(…) Desde un punto de vista práctico, tanto el TC como el TS, con motivo de la aplicación de la regla nbii [ne bis in idem] y de otros principios que  informan el derecho sancionador público, e independientemente del órgano actuante, han optado por la unificación de toda la actividad sancionadora del Estado, en lo que Suay denomina Derecho garantizador. Esta opción, en mi opinión acertada, no tiene entidad propia, no es un fin en sí mismo, sino que  adquiere carácter instrumental respecto de la consecución de los objetivos que la Constitución asigna al Estado para alcanzar el modelo social por ella estructurado y que tienen como objeto la autoprotección  de aquél es decir, la represión de aquellas conductas que infringen dicho orden. El art. 1.2 de la CE, señala que <<la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado>>, lo que contribuye a reforzar la idea de un ius puniendi que abarca todas las manifestaciones sancionadoras, en tanto que supone que cada una de las facultades que se le otorgan al Estado emanan de este concepto. Ésta, por tanto, actúa como factor integrador, y superador de criterios tradicionales arraigados en una concepción determinada de la Administración, que mantenían la distinción sobre la base de que el Derecho penal preserva bienes sociales, mientras que la sanción administrativa se impone por la vulneración de intereses que pertenecen en exclusiva a esta última. En esta línea Vives Antón incluso llega a establecer la posibilidad de deducir el principio ne bis in idem a partir de la idea de <<unidad de soberanía>>…” 

Ahora bien, más allá de su definición, es pertinente mencionar que la potestad sancionadora es una facultad administrativa exclusiva y excluyente que se debe configurar en los principios establecidos en el artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 y sus modificatorias; a saber:

“Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.

3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:

a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

b) EI perjuicio económico causado;

c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;

d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;

e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y

f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.

5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma contínua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:

a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.

b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.

c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.”

De esta manera, en virtud del Principio de Legalidad, la potestad sancionadora en materia de contratación pública debe recaer en una autoridad administrativa a quien le haya sido expresamente atribuida por disposición legal o reglamentaria; en concordancia con lo establecido en el artículo 231° de la Ley del Procedimiento Administrativo General en estudio.

En materia de contratación pública, la potestad sancionadora le ha sido delegada exclusivamente al Tribunal de Contrataciones del Estado según el artículo 63° LCE; que se transcribe a continuación:

"Artículo 63. Tribunal de Contrataciones del Estado

El Tribunal de Contrataciones del Estado es un órgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Cuenta con plena autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.

Tiene las siguientes funciones:

a) Resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los participantes y los postores durante el proceso de selección.

b) Aplicar las sanciones de inhabilitación temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y expertos independientes, según corresponda para cada caso.

c) Las demás funciones que le otorga la normativa.

Su conformación y el número de Salas son establecidos por Decreto Supremo, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas." (resaltado propio)

Como se observa líneas arriba, y según se ha plasmado literalmente, esta potestad administrativa del Tribunal de Contrataciones del Estado también se manifiesta como la atribución de la aplicación de sanciones a los árbitros en materia de contratación pública.

A continuación, se desarrollarán las infracciones y sanciones aplicables a los Árbitros de Contratación Pública, contenidas en el numeral 52.8 del artículo 52° LCE; a seguir:

“Artículo 52.- Solución de Controversias

(…) 52.8. Los árbitros deben cumplir con la obligación de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; actuar con transparencia; y sustentar el apartarse cuando corresponda del orden de prelación previsto en el numeral 52.3 del presente artículo. El deber de informar se mantiene a lo largo de todo el arbitraje.

El incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones configura infracción y es sancionable administrativamente, según la gravedad de la falta cometida, con suspensión temporal o inhabilitación permanente para ejercer el cargo de árbitro en las controversias que se produzcan dentro del marco de la presente ley y su reglamento; con la consecuente suspensión o exclusión del Registro de Árbitros del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), según la sanción impuesta…”

2.         Finalidad del Régimen Sancionador a los Árbitros en Contratación Pública

A la fecha, no existe de manera expresa una finalidad expresada por la cual el legislador ha establecido este régimen sancionador de los árbitros en contratación pública; por lo menos en el Diario de Debates.

Sin embargo, el Dictamen de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera – Período Anual de Sesiones 2011 – 2012 del 04 de enero del 2012 había planteado que, con la finalidad de fortalecer el control sobre la idoneidad de los árbitros que resuelven estas controversias, debía exigírseles la obligación de informar sobre la existencia de impedimentos para el ejercicio de su función; así como la obligación de garantizar el cumplimiento de transparencia; y de no apartarse del orden de prelación de normas:

“(…) El proyecto plantea en el artículo 51, para fines de fortalecer el control sobre la idoneidad de los árbitros encargados de solucionar las controversias, la obligación de éstos de informar sobre la existencia de impedimentos para el ejercicio de su función, así como de sujetarse a las normas éticas que se establezcan para el ejercicio del Arbitraje en materia de contratación con el Estado. En el mismo sentido, se plantea la obligación de éstos de garantizar el cumplimiento del principio de transparencia, de no apartarse del orden de prelación de normas previsto en el artículo 52 de la Ley; estableciéndose la posibilidad de imponer sanciones a los árbitros que infrinjan la normativa prevista…”

Como consecuencia del incumplimiento de estas obligaciones, se plasmaba la aplicación de sanciones de amonestación escrita, suspensión temporal o inhabilitación permanente para ejercer como árbitro en materia de contratación pública:

“(…) En caso de incurrir en dichas conductas infractoras y dependiendo de la gravedad de la falta cometida, podrá sancionarse al árbitro con una amonestación escrita, una suspensión temporal o con la inhabilitación permanente para ejercer como árbitro para resolver controversias que se produzcan dentro del marco de la Ley y el Reglamento de Contrataciones del Estado; sin perjuicio de separarlo definitivamente del Registro de Árbitros, en caso se encuentre inscrito…”

En otras palabras, a fin de fortalecer el arbitraje administrativo en contratación pública, se exigía a los árbitros el cumplimiento de ciertas obligaciones; bajo apercibimiento de aplicar sanciones administrativas.

En esta parte, debe resaltarse el hecho que el orden de prelación de normas aplicables al arbitraje en contratación pública no es nuevo, sino que fue establecido en el Decreto Legislativo N° 1017, vigente desde el 1 de febrero del 2009. De la misma manera, también se encontraban plasmados el deber de información y el deber de transparencia, para su cumplimiento. No obstante ello, es posible suponer que, a pesar de la existencia de estas obligaciones, las mismas no eran debidamente observadas por los árbitros al momento de resolver controversias en el marco de la LCE y su Reglamento.

Por otro lado, y como puede verse del texto del Dictamen, la propuesta inicial de modificación del artículo 52° LCE tenía por objeto evitar que los árbitros se aparten del aplicación del orden de prelación en la aplicación de la normativa para la solución de las controversias; que, como se puede observar en la actualidad, ha sido modificada por “la falta de sustento del apartamiento del orden de prelación”.

Por otro lado, es pertinente señalar que el arbitraje, como fuero independiente, no tiene mecanismos de control más allá del recurso de anulación que ha sido formulado para cuestionar principalmente defectos de forma del laudo arbitral, según se aprecia en las causales de anulación contenidas en el artículo 63° DLA:

“Artículo 63.- Causales de anulación.

1. El laudo sólo podrá ser anulado cuando la parte que solicita la anulación alegue y pruebe:

a. Que el convenio arbitral es inexistente, nulo, anulable, inválido o ineficaz.

b. Que una de las partes no ha sido debidamente notificada del nombramiento de un árbitro o de las actuaciones arbitrales, o no ha podido por cualquier otra razón, hacer valer sus derechos.

c. Que la composición del tribunal arbitral o las actuaciones arbitrales no se han ajustado al acuerdo entre las partes o al reglamento arbitral aplicable, salvo que dicho acuerdo o disposición estuvieran en conflicto con una disposición de este Decreto Legislativo de la que las partes no pudieran apartarse, o en defecto de dicho acuerdo o reglamento, que no se han ajustado a lo establecido en este Decreto Legislativo.

d. Que el tribunal arbitral ha resuelto sobre materias no sometidas a su decisión.

e. Que el tribunal arbitral ha resuelto sobre materias que, de acuerdo a ley, son manifiestamente no susceptibles de arbitraje, tratándose de un arbitraje nacional.

f. Que según las leyes de la República, el objeto de la controversia no es susceptible de arbitraje o el laudo es contrario al orden público internacional, tratándose de un arbitraje internacional.

g. Que la controversia ha sido decidida fuera del plazo pactado por las partes, previsto en el reglamento arbitral aplicable o establecido por el tribunal arbitral…”

Por lo cual, puede deducirse que el legislador optó por la aplicación de sanciones a los árbitros a manera de mecanismo de control en las controversias dentro del marco de la LCE y su Reglamento.

3.         Infracciones aplicables a los Árbitros de Contratación Pública

En ese orden de ideas, la LCE ha establecido expresamente que son obligaciones de los árbitros, las siguientes:

i)           informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía;

ii)          actuar con transparencia; y,

iii)         sustentar apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa.

El incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones se configurará en una infracción que acarreará la aplicación de sanción a los árbitros.

A continuación, se explicará brevemente cada una de las infracciones referidas a las conductas de los árbitros.

3.1.      Incumplimiento al deber de información oportuna si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía

El deber de información oportuna es una obligación inherente a los árbitros desde el momento de su designación y durante todo el proceso arbitral; que se encuentra descrita en el artículo 224° RLCE:

"Artículo 224.- Independencia, imparcialidad y deber de información

Los árbitros deben ser y permanecer durante el desarrollo del arbitraje independientes e imparciales, sin mantener con las partes relaciones personales profesionales o comerciales.

Todo árbitro, al momento de aceptar el cargo, debe informar sobre cualquier circunstancia acaecida dentro de los cinco (5) años anteriores a su nombramiento, que pudiera afectar su imparcialidad e independencia. Este deber de información comprende además la obligación de dar a conocer a las partes la ocurrencia de cualquier circunstancia sobrevenida a su aceptación durante el desarrollo de todo el arbitraje y que pudiera afectar su imparcialidad e independencia…”

Ahora bien, el artículo 228° RLCE define la configuración de esta infracción una vez que se haya declarado fundada la recusación contra el árbitro:

"Artículo 238.- Causal de imposición de sanción a árbitros en materia de contratación pública

(…) La infracción referida al incumplimiento de la obligación de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que le impida al árbitro ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía, se configurará cuando se haya declarado fundada la recusación interpuesta contra el árbitro dentro del plazo correspondiente. Asimismo, el Tribunal debe determinar la configuración de la infracción antes señalada aun cuando no exista pronunciamiento sobre el fondo de la recusación por renuncia del árbitro recusado o no se haya presentado recusación en el plazo correspondiente…”

Ahora bien, debe entenderse que esta infracción será aplicable sí y sólo si la recusación presentada por una de las partes contra el árbitro ha sido declarada fundada. Para ello, debe haberse formulado el procedimiento en los plazos establecidos en el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado en los arbitrajes ad hoc; o en el procedimiento contenido en el Reglamento del Centro de Arbitraje que se haya indicado en el convenio arbitral, si se trata de un arbitraje institucional.

Así por ejemplo, el artículo 226° del RLCE plasma un procedimiento de recusación, donde se plantea un plazo de cinco (5) días hábiles siguientes de comunicada la aceptación del cargo por el árbitro a las partes o desde que la parte recusante tomó conocimiento de la causal sobreviniente:

"Artículo 226.- Procedimiento de Recusación

En el caso que las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional o cuando no hayan pactado sobre el particular, el trámite de recusación se llevará a cabo conforme las siguientes reglas:

1. La recusación debe formularse ante el OSCE dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes de comunicada la aceptación del cargo por el árbitro recusado a las partes o desde que la parte recusante tomó conocimiento de la causal sobreviniente…”

En otras palabras, será necesario que se haya demostrado el incumplimiento del deber de información oportuna del árbitro en un procedimiento de recusación solicitada por las partes; antes que el Tribunal de Contrataciones del Estado proceda a iniciar el procedimiento sancionador correspondiente.

3.2.      Incumplimiento al deber de actuar con transparencia

Según el artículo 238° RLCE, la inconducta se encuentra referida al incumplimiento del Árbitro Único o del Tribunal Arbitral de no registrar oportunamente en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE (http://www.seace.gob.pe) el laudo emitido en los plazos establecidos, o no cumpla con informar al OSCE sobre el estado del proceso arbitral en la oportunidad que se le requiera:

"Artículo 238.- Causal de imposición de sanción a árbitros en materia de contratación pública

(…) Asimismo, la infracción referida al incumplimiento de actuar con transparencia se configurará cuando el árbitro o el tribunal arbitral no cumpla con registrar en el SEACE el laudo emitido dentro de los plazos previstos en la Ley y el presente Reglamento, o no cumpla con informar al OSCE sobre el estado del proceso arbitral en la oportunidad en que se le requiera….”

Esta infracción está vinculada a la falta de diligencia del árbitro que no ha remitido oportunamente el laudo o la información requerida; y no su aplicación no requiere mayor análisis.

3.3.      Incumplimiento del sustento para apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa

Como ya se ha indicado anteriormente, el numeral 52.3 del artículo 52° LCE ha manifestado un orden de prelación de normativa aplicable para la solución de controversias por parte los árbitros. En tal sentido, el árbitro cometerá infracción cuando al momento de resolver, se haya apartado de este orden de prelación; y además, no haya sustentado adecuadamente este apartamiento en la fundamentación de su decisión.

4.         Sanciones aplicables a los Árbitros de Contratación Pública

Si el Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE) determina efectivamente que el árbitro ha incurrido en alguna de las infracciones arriba indicadas, de acuerdo con el numeral 52.8 del artículo 52° RLCE, se le podrá aplicar dos (2) sanciones que podrán ser aplicables a los Árbitros de Contratación Pública:

i)           Sanción de suspensión temporal para ejercer el cargo de árbitro en las controversias de Contratación Pública; y,

ii)          Sanción de inhabilitación permanente para ejercer el cargo de árbitro en las controversias de Contratación Pública.

4.1.      Sanción de suspensión temporal para ejercer el cargo de árbitro en las controversias de Contratación Pública

Si el árbitro incurre en alguna de las infracciones antes indicadas, el Tribunal de Contrataciones del Estado evaluará los actuados y, de ser el caso, aplicará suspensión temporal no menor de seis (6) meses ni mayor de dos (2) años para ejercer el cargo de árbitro en las controversias que se produzcan dentro del marco de la Ley y el presente Reglamento, con la consecuente suspensión en el Registro de Árbitros del OSCE, cuando formen parte de dicho Registro.

La graduación de la sanción aplicable se debe sujetar a los criterios establecidos en el artículo 245° RLCE; a saber, la naturaleza de la infracción, la intencionalidad del infractor, el daño causado, la reiterancia, el reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada, las circunstancias de tiempo, lugar y modo, las condiciones del infractor y la conducta procesal del infractor:

“Artículo 245.- Determinación gradual de la sanción

Para graduar la sanción de inhabilitación temporal a imponerse, conforme a las disposiciones del presente Título, el Tribunal considerará los siguientes criterios:

1. Naturaleza de la infracción.

2. Intencionalidad del infractor.

3. Daño causado.

4. Reiterancia.

5. El reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada.

6. Circunstancias de tiempo, lugar y modo.

7. Condiciones del infractor.

8. Conducta procesal del infractor.

En caso de incurrir en más de una infracción en un proceso de selección o en la ejecución de un contrato, se aplicará la que resulte mayor.”

En tal sentido, la Dirección de Arbitraje Administrativo del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), previamente a la instalación del Tribunal Arbitral o Árbitro Único, deberá verificar si el Tribunal de Contrataciones del Estado ha impuesto sanción de suspensión temporal para ejercer el cargo de árbitro en las controversias producidas en el marco de la LCE y su Reglamento.

De ser el caso, podrá impedir la instalación del Tribunal Arbitral o Árbitro con sanción vigente; así como requerir a la parte que lo designó una nueva designación.

4.2.      Sanción de inhabilitación permanente para ejercer el cargo de árbitro en las controversias de Contratación Pública

Si durante la aplicación de la sanción de inhabilitación permanente, el Tribunal de Contrataciones del Estado advierte que el árbitro ha sido sancionado en oportunidades anteriores con suspensión temporal cuyo tiempo sumado es mayor a veinticuatro (4) meses dentro de un lapso de tres (3) años, impondrá la sanción de inhabilitación permanente, con la consecuente exclusión del Registro de Árbitros del OSCE cuando forme parte de dicho Registro:

"Artículo 238.- Causal de imposición de sanción a árbitros en materia de contratación pública

(…) Cuando durante el procedimiento sancionador seguido contra un árbitro, el Tribunal constate, además de la responsabilidad del infractor, que éste ha sido sancionado en oportunidades anteriores con suspensión temporal cuyo tiempo sumado sea mayor a veinticuatro (24) meses dentro de un lapso de tres (3) años, le impondrá la sanción de inhabilitación permanente, con la consecuente exclusión del Registro de Árbitros del OSCE, cuando forme parte de dicho Registro."

Con esta sanción, el árbitro no podrá volver a conocer controversias en el marco de la LCE y su Reglamento; no importando si el arbitraje a realizarse es administrado por una institución arbitral o resulta siendo ad hoc, en tanto que la normativa en estudio no ha hecho diferenciación alguna al respecto.

Capítulo III: El Régimen Sancionador de los Árbitros como Revisión del Arbitraje de  Contratación Pública

Si el arbitraje es un fuero jurisdiccional paralelo a la justicia común y a la militar, es necesario intentar responder si es legítima la aplicación de sanciones a los árbitros en materia de contratación pública por parte de un tribunal administrativo como es el Tribunal de Contrataciones del Estado. También es necesario responder si las infracciones cometidas por los árbitros constituirán un mecanismo de revisión directa o indirecta del Arbitraje de Contratación Pública.

Previamente a ello, se describe resumidamente cuál es el mecanismo de cuestionamiento de las decisiones arbitrales; según se observa a continuación.

1.         Cuestionamiento de las decisiones arbitrales

Se ha mencionado líneas arriba que el arbitraje tiene rango de fuero jurisdiccional, en virtud de lo establecido por la Constitución Política y el Tribunal Constitucional. Aunado a ello, el artículo 59° DLA otorga al laudo efectos de cosa juzgada; equiparándola a una decisión judicial firme:

“Artículo 59.- Efectos del laudo.

1. Todo laudo es definitivo, inapelable y de obligatorio cumplimiento desde su notificación a las partes.

2. El laudo produce efectos de cosa juzgada.

3. Si la parte obligada no cumple con lo ordenado por el laudo, en la forma y en los plazos establecidos, o en su defecto, dentro de los quince (15) días de notificada con el laudo o con las rectificaciones, interpretaciones, integraciones y exclusiones del laudo, cuando corresponda; la parte interesada podrá pedir la ejecución del laudo a la autoridad judicial competente, salvo que resulte aplicable el artículo 67.”

Asimismo, el artículo 3° DLA establece la autonomía del arbitraje incluso de la actuación del Poder Judicial; donde se señala expresamente que ninguna actuación ni mandato podrá dejar sin efecto las decisiones del tribunal arbitral:

“Artículo 3.- Principios y derechos de la función arbitral.

1. En los asuntos que se rijan por este Decreto Legislativo no intervendrá la autoridad judicial, salvo en los casos en que esta norma así lo disponga.

2. El tribunal arbitral tiene plena independencia y no está sometido a orden, disposición o autoridad que menoscabe sus atribuciones.

3. El tribunal arbitral tiene plenas atribuciones para iniciar y continuar con el trámite de las actuaciones arbitrales, decidir acerca de su propia competencia y dictar el laudo.

4. Ninguna actuación ni mandato fuera de las actuaciones arbitrales podrá dejar sin efecto las decisiones del tribunal arbitral, a excepción del control judicial posterior mediante el recurso de anulación del laudo contemplado en este Decreto Legislativo. Cualquier intervención judicial distinta, dirigida a ejercer un control de las funciones de los árbitros o a interferir en las actuaciones arbitrales antes del laudo, está sujeta a responsabilidad.” (resaltado propio)

Debido a ello, el laudo sólo podrá ser revisado a través del recurso de anulación; tal como lo describe el artículo 62° DLA:

“Artículo 62.- Recurso de anulación.

1. Contra el laudo sólo podrá interponerse recurso de anulación. Este recurso constituye la única vía de impugnación del laudo y tiene por objeto la revisión de su validez por las causales taxativamente establecidas en el artículo 63.

2. El recurso se resuelve declarando la validez o la nulidad del laudo. Está prohibido bajo responsabilidad, pronunciarse sobre el fondo de la controversia o sobre el contenido de la decisión o calificar los criterios, motivaciones o interpretaciones expuestas por el tribunal arbitral.”

Será competente para conocer este recurso de anulación el Poder Judicial, a través de la Sala Civil Subespecializada en lo Comercial, o en su defecto, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del lugar del arbitraje; de acuerdo al artículo 8° DLA:

“Artículo 8.- Competencia en la colaboración y control judicial.

(…) 4. Para conocer del recurso de anulación del laudo será competente la Sala Civil Subespecializada en lo Comercial o, en su defecto, la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del lugar del arbitraje…”

En ese sentido, considerando que los laudos tienen naturaleza de cosa juzgada y pueden ser revisados por órgano jurisdiccional, conviene determinar si las sanciones impuestas por el Tribunal de Contrataciones del Estado a los árbitros son el resultado de un cuestionamiento directo o indirecto a la validez de las decisiones arbitrales.

Habiéndose explicado cuál es el único mecanismo para cuestionar las decisiones emitidas en el proceso arbitral, se procede a describir el alcance de las infracciones a los árbitros en materia de Contratación Pública.

2.         Alcances de las infracciones a los árbitros en materia de Contratación Pública

A continuación, se intentará explicar los alcances de las infracciones a los árbitros en materia de Contratación Pública; a fin de si las mismas constituyen en sí mismas la revisión directa o indirecta de los laudos arbitrales. 

2.1.      De los alcances del incumplimiento de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía

La causal que consiste en el incumplimiento de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía resulta ser, en otras palabras, la trasgresión al deber de información de los árbitros establecida en el artículo 224° RLCE mencionado anteriormente. Por lo cual, dicha trasgresión será causal de recusación; según el artículo 225° RLCE:

“Artículo 225.- Causales de Recusación

Los árbitros podrán ser recusados por las siguientes causas:

1. Cuando se encuentren impedidos conforme el artículo 221 o no cumplan con lo dispuesto por el artículo 224.

2. Cuando no cumplan con las exigencias y condiciones establecidas por las partes en el convenio arbitral, con sujeción a la Ley, el Reglamento y normas complementarias.

3. Cuando existan circunstancias que generen dudas justificadas respecto de su imparcialidad o independencia y cuando dichas circunstancias no hayan sido excusadas por las partes en forma oportuna y expresa.” (resaltado propio)

El análisis de la trasgresión del deber de información del árbitro está vinculado a un examen de su imparcialidad e independencia; y en realidad, no implica mayor revisión del laudo arbitral. Por el contrario, no procedería la recusación basada en decisiones del Tribunal Arbitral emitidas durante el transcurso del arbitraje; como lo ha expresado el artículo 29° DLA:

“Artículo 29.- Procedimiento de recusación.

1. Las partes podrán acordar libremente el procedimiento de recusación de árbitros o someterse al procedimiento contenido en un reglamento arbitral.

(…) 5. La renuncia de un árbitro o la aceptación por la otra parte de su cese, no se considerará como un reconocimiento de la procedencia de ninguno de los motivos de recusación invocados. No procede recusación basada en decisiones del tribunal arbitral emitidas durante el transcurso de las actuaciones arbitrales…”

En virtud de ello, se puede afirmar que esta infracción –así como la recusación misma– se deriva de un comportamiento del árbitro; y no de sus decisiones en el arbitraje. Adicionalmente, y antes de la decisión de aplicar la sanción, el instrumento que declara fundada la recusación contra el o los árbitros en una controversia bajo la normativa de contratación pública.

Por tanto, su conocimiento por parte del Tribunal de Contrataciones del Estado no significará una revisión o pronunciamiento sobre el fondo de la controversia. En tal sentido, la determinación de la comisión de esta infracción no implica la revisión directa o indirecta del proceso arbitral.

2.2.      De los alcances del incumplimiento de actuar con transparencia

El numeral 52.6 del artículo 52° LCE prevé que el laudo arbitral deberá ser notificado a las partes en forma personal y a través del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado, para efecto de su validez.

El registro del laudo arbitral en el SEACE responde al deber de transparencia que debe cumplir el árbitro; según se puede apreciar en el artículo 238° RLCE. Por tanto, su incumplimiento acarreará la aplicación de infracción por parte del Tribunal de Contrataciones del Estado.

La verificación del cumplimiento de este deber de transparencia es bastante simple y objetivo; y no requiere mayor complejidad para ello. Al igual que en el caso anterior, la determinación de la comisión de esta infracción no significa, en supuesto alguno, la revisión de las actuaciones arbitrales o del laudo.

2.3.      De los alcances del incumplimiento en sustentar apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa

El artículo 52° LCE estableció un orden de prelación en la aplicación de las normas para la resolución de controversias en materia de contratación pública: primeramente; la aplicación de la Constitución Pública; en segundo lugar, la aplicación de la LCE y su Reglamento; luego, la aplicación de normas de Derecho Público; y, finalmente, normas de Derecho Privado.

Este orden de prelación de la normativa funciona en base a la supletoriedad: si la controversia no puede ser resuelta con normas constitucionales, el árbitro debe acudir a las disposiciones contenidas en la LCE y su Reglamento; y así sucesivamente. La contravención a este orden de prelación constituirá causal de anulación de laudo; recurso impugnativo que será resuelto por el Poder Judicial.

No obstante lo anterior, la norma también ha prescrito que si el árbitro decide apartarse de este orden de prelación, deberá fundamentar en su laudo cuáles han sido las razones por las cuales ha optado por este planteamiento. Si su laudo carece de esta fundamentación, el árbitro será sujeto de sanción.

Por lo cual, a fin de determinar si el árbitro ha cometido esta infracción, el Tribunal de Contrataciones del Estado debe necesariamente entrar a revisar el contenido del laudo; a fin de evaluar si se ha configurado este ilícito y si corresponde la aplicación de la sanción al árbitro. En este caso, se aprecia que un tribunal administrativo deberá estudiar una decisión arbitral que tiene naturaleza de sentencia judicial; constituyendo de esta manera una revisión indirecta del laudo en vía administrativa.

Este supuesto contraviene la naturaleza jurisdiccional del arbitraje; porque de esta manera, se demuestra que las decisiones arbitrales no sólo serán revisadas a través del recurso de anulación; sino que esta evaluación se extiende como competencia de un colegiado administrativo en el marco de un procedimiento sancionador.

3.         ¿Es conveniente la existencia de un régimen sancionador para los árbitros en materia de contratación pública?

En el arbitraje de contratación pública se discuten controversias en la ejecución de un contrato celebrado por el contratista para suministrar bienes, servicios u obras a una Entidad determinada; producto de la realización de un proceso de selección, según los mecanismos de la LCE y su Reglamento.

El profesor Salazar Chávez indica que en los Contratos de la Administración Pública, se pueden identificar hasta ocho (8) actores que tienen expectativa; según se transcribe a continuación:

“(…) Es muy diferente la situación cuando se trata de los Contratos de la Administración Pública. En este caso, se identifican ocho actores con intereses directamente vinculados a la celebración de cada uno de los contratos que celebra la Administración Pública con los proveedores. Son ocho actores que tienen expectativa desde la etapa de formación de las voluntades, pasando por el perfeccionamiento del contrato y la ejecución de las respectivas prestaciones.

En tal sentido, la normativa de contrataciones de la Administración Pública debe ser capaz de armonizar los diferentes intereses involucrados, pues ello será garantía para lograr el múltiple impacto beneficioso que se espera de una de las manifestaciones más importantes de la Función Administrativa del Poder, como es el Contrato de la Administración Pública.

Los actores interesados que identificamos son los siguientes:

-            La Entidad administrativa que contrata

-            El proveedor que contrata

-            El destinatario del bien, servicio u obra que es objeto del contrato

-            El Sector Público en general

-            El Sector Privado en general

-            Las Entidades Estatales responsables del Sistema de Contratación

-            La Sociedad

-            La Comunidad Internacional…”

Por tanto, es posible afirmar que los efectos del contrato público exceden al ámbito de las partes celebrantes; extendiéndose incluso a otros actores como los beneficiarios, la sociedad civil, las Entidades del Sistema de Contratación Pública, entre otros. De la misma manera, esta diversidad de actores se extiende también a las controversias generadas en el desarrollo del contrato. 

Por otro lado, en el arbitraje en contratación pública normalmente se someten a controversia pretensiones de contenido oneroso; las mismas que deben ser asumidas con recursos públicos. Debido a ello,

Aunado a lo anterior, se recuerda que el arbitraje en contratación pública es uno de naturaleza administrativa; siendo que una de las partes es el Estado, y las controversias allí sometidas deben ser resueltas a través de normas de Derecho Público.

Por todas estas consideraciones, sí corresponde el establecimiento de un régimen sancionador a los árbitros que incumplan disposiciones de obligatorio cumplimiento en arbitraje de contratación pública.

Este régimen sancionador debe cumplir, al menos, con las siguientes exigencias:

1°.        Las infracciones y sanciones a aplicar deberán ser establecidas previamente a configuración y su aplicación en normas de rango legal.

2°.        Las infracciones no deberán versar sobre el contenido de las decisiones arbitrales.

3°.        Excepcionalmente, las infracciones podrán  referirse al contenido de las decisiones arbitrales siempre y cuando haya existido un pronunciamiento judicial firme al respecto.

4°.        En ningún caso, la aplicación de sanciones deberá suponer la injerencia directa o indirecta del órgano sancionador en el proceso arbitral.

Este régimen sancionador no debe ser una ventana para la revisión fondo de la controversia por parte del órgano sancionador. Por el contrario, deberá mantener ciertas restricciones o condiciones que permitan proteger en rango de fuero o jurisdicción del arbitraje.

En el presente caso, existe una infracción que contraviene esta propuesta: el incumplimiento en sustentar apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa. Como ya se ha afirmado, para determinar la comisión de esta infracción, el Tribunal de Contrataciones del Estado deberá analizar el contenido del laudo para concluir:

i.           Que el árbitro se ha apartado del orden de prelación de la normativa para resolver las controversias en materia de contratación pública; y,

ii.          Que, el árbitro no ha fundamentado debidamente el haberse apartado del orden de prelación para resolver las controversias en materia de contratación pública.

La verificación de esta infracción significaría la revisión administrativa de una decisión arbitral; que como ya se ha mencionado, no correspondería admitir según las disposiciones del ordenamiento jurídico peruano. Frente a ello, se propone lo siguiente:

1°.   La modificación de la infracción: que no se trate de definir si el árbitro no fundamentó su apartamiento del orden de prelación normativa; sino mas bien, definir si el árbitro se apartó del orden de prelación normativa.

2°.   El requisito previo: dada la naturaleza del laudo, este examen deberá ser realizado por un juez ordinario a través del recurso de anulación; hecho que servirá para la aplicación de la sanción por el Tribunal de Contrataciones del Estado.

Para ello, corresponderá llevar a cabo la modificación del artículo 52° LCE según se describe a continuación:

“Artículo 52.- Solución de Controversias

(…) 52.8. Los árbitros deben cumplir con la obligación de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; actuar con transparencia; y respetar al momento de resolver, el orden de prelación previsto en el numeral 52.3 del presente artículo. El deber de informar se mantiene a lo largo de todo el arbitraje. 

El incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones configura infracción y es sancionable administrativamente, según la gravedad de la falta cometida, con suspensión temporal o inhabilitación permanente para ejercer el cargo de árbitro en las controversias que se produzcan dentro del marco de la presente ley y su reglamento; con la consecuente suspensión o exclusión del Registro de Árbitros del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), según la sanción impuesta…”

De la misma manera, corresponderá realizar la modificación del artículo 238° RLCE; donde, para la configuración de la infracción, deberá requerirse como documento previo la sentencia judicial firme que declare la anulación del laudo por esta causal:

"Artículo 238.- Causal de imposición de sanción a árbitros en materia de contratación pública

El Tribunal impondrá sanción de suspensión temporal o inhabilitación permanente a los árbitros, sea que hayan actuado como árbitro único o tribunal arbitral, cuando incurran en las infracciones tipificadas en el numeral 52.8 del artículo 52 de la Ley.

La infracción referida al incumplimiento de la obligación de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que le impida al árbitro ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía, se configurará cuando se haya declarado fundada la recusación interpuesta contra el árbitro dentro del plazo correspondiente. Asimismo, el Tribunal debe determinar la configuración de la infracción antes señalada aun cuando no exista pronunciamiento sobre el fondo de la recusación por renuncia del árbitro recusado o no se haya presentado recusación en el plazo correspondiente.

Asimismo, la infracción referida al incumplimiento de actuar con transparencia se configurará cuando el árbitro o el tribunal arbitral no cumpla con registrar en el SEACE el laudo emitido dentro de los plazos previstos en la Ley y el presente Reglamento, o no cumpla con informar al OSCE sobre el estado del proceso arbitral en la oportunidad en que se le requiera.

De la misma manera, para la configuración de la infracción referida al apartamiento o no aplicación del orden de prelación normativa, se requerirá previamente la sentencia judicial firme que declare la anulación total o parcial del laudo por esta causal.

El Tribunal evaluará los actuados y, de ser el caso, sancionará a los árbitros, con suspensión temporal no menor de seis (6) meses ni mayor de dos (2) años para ejercer el cargo de árbitro en las controversias que se produzcan dentro del marco de la Ley y el presente Reglamento, con la consecuente suspensión en el Registro de Árbitros del OSCE, cuando formen parte de dicho Registro. La graduación de la sanción se sujetará a los criterios establecidos en el artículo 245 en lo que corresponda.

Cuando durante el procedimiento sancionador seguido contra un árbitro, el Tribunal constate, además de la responsabilidad del infractor, que éste ha sido sancionado en oportunidades anteriores con suspensión temporal cuyo tiempo sumado sea mayor a veinticuatro (24) meses dentro de un lapso de tres (3) años, le impondrá la sanción de inhabilitación permanente, con la consecuente exclusión del Registro de Árbitros del OSCE, cuando forme parte de dicho Registro."

Conclusiones

1.         Con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1017, se había dispuesto en el artículo 52° que el árbitro debía cumplir con al menos tres (3) obligaciones esenciales: i) informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; ii) actuar con transparencia; y, iii) sustentar apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa.

2.         Desde el 20 de setiembre del 2012, con la entrada en vigencia de la Ley N° 28973, se ha dispuesto sanciones a los árbitros que incumplan estas tres (3) obligaciones anteriormente señaladas.

3.         La infracción consistente en el incumplimiento de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que le impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía, también es una causal de recusación del árbitro contenida en la normativa de contratación pública. Para su configuración, deberá existir un instrumento que declare fundada la recusación al árbitro previamente a la aplicación de la sanción. No está vinculada a la revisión de las actuaciones arbitrales.

4.         La infracción consistente en el incumplimiento de actuar con transparencia sanciona la negligencia del árbitro por la falta de notificación del laudo de manera personal y a través del SEACE.

5.         La infracción consistente en el incumplimiento en sustentar apartarse cuando corresponda de la aplicación del orden de prelación normativa permitirá al Tribunal de Contrataciones del Estado revisar el contenido de las actuaciones arbitrales; contraviniendo la disposición que había establecido que los laudos debían ser impugnados únicamente ante el Poder Judicial a través del recurso de anulación.

6.         Debido a la naturaleza especial del contrato bajo la normativa de contratación pública, así como sus efectos y relevancia, es admisible un régimen sancionador a los árbitros en arbitraje de contratación pública; el mismo que deberá delimitarse a infracciones que no estén referidas al fondo de la controversia. En todo caso, si la infracción requiere una evaluación del laudo arbitral, previamente a la aplicación de sanción deberá exigirse una sentencia judicial firme que se haya pronunciado en ese sentido.

7.         En el caso materia de estudio, es posible admitir las infracciones referidas al deber de información y al deber de transparencia; mas no la relacionada a la falta de fundamentación del apartamiento del orden de prelación, por constituir un análisis del fondo de la controversia.

8.         Podrá establecerse como infracción pasible de sanción al árbitro, el apartamiento del orden de prelación normativa; para lo cual, se requerirá una sentencia firme que declare la anulación parcial o total del laudo por este motivo.

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El arbitraje con el Estado en la nueva ley arbitral del Perú (DL 1071) y en el régimen especial de contratación con el Estado (DL 1017).

Ver recurso electrónico: http://www.santistevandenoriega.com/2_Elarbitraje.pdf.

Congreso de la República (Website)

Vínculo electrónico: http://www.congreso.gob.pe